【文章精选】陈伟丨团结工作: 县域弱势部门的运作机制丨2023年第5期

团结工作：县域弱势部门的运作机制

◉ 陈伟

【摘要】在县域治理结构中，职能分工形塑了部门在政治地位、资源体量等方面的差别，县域部门出现强势与弱势的区分。在基层政府多委托多任务的治理情境下，弱势部门如何动员乡镇政府完成任务？研究S县妇联“五美庭院”的工作发现，弱势部门通过向上借势、同级借力、向下动员等策略，强化自身的政治影响力，提升本部门任务的优先级。区别于强势部门常用考核-督查体系传导压力，弱势部门更依赖于“团结工作”的动员机制。“团结工作”的逻辑是，在基层政府非科层化运作以及非正式关系的广泛存在之时，弱势部门发挥能动性，充分利用制度间隙，重构资源分配逻辑和组织关系，实现对基层政府的多线动员。“团结工作”机制的发掘，有助于打破对政府体系笼统化的认知，打开基层政府运作的黑箱。

【关键词】强势部门与弱势部门；行政考核；科层动员

【作者介绍】陈伟：南京大学社会学院博士研究生，[e-mail]。

【引用格式】陈伟.团结工作：县域弱势部门的运作机制[J].公共管理与政策评论,2023,12(5):141-155.

—文章结构—

一、研究背景与问题提出

二、压力考核体系与部门分类视角

三、经验案例：S县妇联推动“五美庭院”工作

（一）任务目标与资源配置

（二）向上借势与领导重视

（三）同级借力与依附性合作

（四）向下动员与“领着干”

四、“团结工作”的动员逻辑与制度基础

（一）“团结工作”的动员逻辑

（二）“团结工作”的制度基础

（三）“团结工作”的理论定位

五、启示与反思

一、研究背景与问题提出

随着“项目治国”时代的到来，国家自上而下大量进行财政转移支付，一定程度上重塑了国家治理体系的运作方式。项目制在基层的推广，使得政府内部动员由“层级动员”转向“多线动员”，行政资源的分配也演变为项目中心模式。在这个过程中，掌握大量项目审批、考核、验收权力的条线部门，在治理体系的地位获得了强化，出现了“条强块弱”的格局。不过，由于职能部门通常并不直接参与具体治理事务，其影响力最终要转化为基层政府治理的行为。部门在推动工作贯彻影响力方面面临的关键性挑战是，多委托多任务模式与治理有限资源的结构性矛盾。

在经典的委托-代理理论中，公共行政体系具有不同于市场组织的重要特征。代理方需要同时处理多个任务，应付多个委托方；多任务之间可能出现冲突；公共政策的绩效又往往难以测量。因此，委托方需要围绕代理方的有限注意力展开竞争。在多委托多任务的情境下，委托方如何通过有效的组织激励使代理方优先完成自身任务，就成为一个关键问题。这种多委托多任务模式同样适用于中国政府，而且越是在基层政府，其内在的结构性矛盾就越突出。一方面，乡镇政府作为一级政府承担着经济发展、社会稳定、生态环境建设、安全生产、食品安全等诸多任务；另一方面，乡镇政府是科层体系的末梢，科层化程度比较低，无法以一套完整的建制系统承接自上而下的各种任务。乡镇业务分工往往以干部为重点，由分管副职进行常规分口管理，形成较为松散和临时性工作团队。由此，作为县域内政策的实际执行者，乡镇政府常常面临着权责利不匹配的局面，所谓“上面千条线，下面一根针”。这一问题在国家治理理念转型的背景下，具有更重要的意义。

自党的十八大以来，国家治理理念从以经济发展为中心向经济社会全面发展转变，日益强调各项事业均衡发展。国家治理目标的综合化，使得传统多委托多任务的治理情境进一步强化。首先，社会全面发展对承担特定职能的部门提出了更高要求，越来越多的部门需要作为委托方，向乡镇下派任务。委托方数量增加，直接导致乡镇任务量的增加。其次，在部门下派的任务中，既有履行社会职责的内容，也开始大量出现体现部门意志的工作。这些工作通常以机制创新的名义下达，要求乡镇配合落地。在这种新形势下，作为委托方的职能部门对代理方乡镇的注意力竞争，无疑将变得更加激烈。那么，县级职能部门如何发挥影响力，促使乡镇优先完成其关注的治理任务？在这个过程中，不同类型部门的行动逻辑和行动效果是否存在差别？

本文通过一项经验研究来回答这些问题。调研地点S县，位于河南省中部，下辖10个乡镇，3个街道办事处，总面积1630平方公里，常住人口为403044人。县域内山区、丘陵、平原大约各占1/3，西部山区重峦叠嶂，东部平原一望无际，山间盆地及浅山丘陵广布其间，是一个典型的中西部农业县、山区县。2021年10—11月，调研团队前往S县，进行实地调研。本次调研主要采用深度访谈法，对基层干部进行访谈，获得了大量一手资料。

二、压力考核体系与部门分类视角

在当前我国地方的政治结构中，上级职能部门与下级属地政府之间构成专项治理中的委托代理关系，上级委托方对代理方进行目标和过程管理，代理方则在治理过程中寻求和获取某种收益。为保证下级政府按照设定的要求完成任务，职能部门在向下派发各种治理任务之时，需要配套一定的资源和考核手段，有时还可能需要借助党委政府的政治压力。在职能部门和属地政府之间，常规考核、项目控制、政治压力，构成了一套完整的压力-考核体系。

职能部门借助目标管理责任制，对下级政府进行常规绩效考核。目标责任制是指将上级党政组织所确立的行政总目标逐次进行分解和细化，形成一套目标和指标体系，以此作为各级组织进行“管理”（如考评、奖惩等）的依据，并以书面形式的“责任状书”在上下级党政部门之间进行层层签订。部门通过年初制定的指标体系，对下级政府进行常规部门考核，并在年终参与党委政府对下级政府的综合绩效考核。由于综合绩效考核的结果，可能影响下级党委政府主要领导干部的晋升，部门所占分值越高，越容易获得下级的重视。对于重要的部门工作，除了结果的管理，还配套有政府督查。借助政府督查，部门能够介入下级的工作过程中，强化落实工作的力度。有研究发现，随着基层多任务治理情境的强化，县域内部出现了从结果管理到过程管理的转向。

职能部门借助项目推进，对下级政府进行条线控制。项目制作为一种自上而下以专项资金方式进行资源配置的制度安排，从发包到验收都有一套完整的考核、评估标准。由于基层治理资源有限，来自部门的项目资源成为影响政府绩效的关键变量，基层政府不得不依赖职能部门，出现了“跑部钱进”的倾向。部门通过对项目目标设定、操作规则明晰、验收标准规定等权力的掌握，以项目资源为载体，对基层政府实现较强的条线控制。周雪光基于“控制权”理论，将项目制的运作模式分为四类：直控式、承包式、托管式和自治式，强调委托方与承包方不同维度权威的配置影响双方的互动模式。陈家建进一步指出，上下级政府间在目标设置、资源配备、组织实施、检查验收四个环节的权责分配不同会带来组织形式的演变，不同的项目管理机制对地方政府执行项目的方式有着重要的影响。通过对上述要素的排列组合，部门的意志在项目落实的过程中在不同程度上得以体现。不过，项目制并不是单向控制的过程，大量研究发现，基层政府在实践中形成了一系列的反控制策略。

职能部门借助党政体制的中心工作模式，将行政任务转化为政治压力。在基层治理实践中，中心工作模式分为常态化的政治统合制和非常态化的运动式治理，一旦启动中心工作模式，就意味着上级向下级发送出更强可信性承诺或威胁信号，下级政府往往需要无条件执行。上级党委政府的政治压力，能够有效调动基层政府的执行注意力，“戴帽竞争”成为中国政府内部一种独特的形态。职能部门试图通过各种方式，将行政任务转化为党委政府的中心任务，以实现行政任务政治化。在此过程中，领导小组、条块责任转化等机制发挥着重要作用。当然，党委政府的注意力有限，通常只有少量的行政工作能转化为中心工作，过多的政治任务反而会引发基层治理的混乱。

近年来，部分学者开始注意到条块间的合作问题。黄晓春、周黎安发现，面对“印象政绩”的强化，基层治理领域出现了上级“条条”部门与下级“块块”的“结对竞赛”机制。与项目制相比，“结对竞赛”是为了实现“条条”与“块块”在政绩上的双赢，而非实现一方对另一方的控制。还有学者指出，“条条”通过激发政治势能、塑造政绩形象、动员公众参与等方式，调动“块块”参与。不过，这些研究主要基于东部发达地区创新竞争的案例，是否具有一般性，仍值得进一步探讨。同时，上述研究存在一个整体性的问题在于，部门本身被笼统化处理，没有突显出部门之间的差异性。在基层经常可以听到“某个部门强势”的说法，这意味着有些部门相比其他部门更有影响力，更能调动下级配合的积极性。如果基层不同职能部门调动基层政府的能力差别巨大，那么其背后的运作机制，可能也相应地存在区别。这意味着，需要引入新的视角将问题聚焦化。

本文提出应该对县域部门进行分类考察，形成“强势部门”和“弱势部门”的区分。资源依赖理论将组织视为一个政治行动者，认为组织试图通过获取资源控制其他组织，增强自身自主权力。在组织中，次级单位权力来源于该单位能在多大程度上为组织提供资源以及提供的资源的重要性。政府部门权力的非均衡关键是资源分配的能力，主要表现为部门对人事、财政、项目等资源的控制。在县域中，部门在人事方面的影响力体现为部门的地位和考核权，关键指标包括是否拥有县委常委，是否参与重点考核，综合考核比重是否超过部门平均水平；部门在财政、项目方面的影响力取决于部门性质与资源禀赋，关键指标包括是否掌握特定资源审批权，项目资源体量是否超过平均水平。基于此，县域强势部门通常包括，党委系统的党委办公室、组织部、宣传部、政法委等，政府系统的农业农村局、自然资源局、发改委、财政局等，这些部门掌握着县域发展的核心资源；弱势部门包括群团组织的总工会、共青团妇联、文联等，政府系统的畜牧局、卫健体委、文广局等，这些弱势部门本身掌握的资源较少，主要提供特定服务。有学者从不同的视角将弱势部门的特征总结为：（1）处在组织结构次要位置；（2）由于自身资源/能力等局限较难参与组织重要决策；（3）在职能上与其他单位存在一定重合。强势部门和弱势部门的划分并不绝对，二者可能随着国家治理情境的变化而改变。例如，环保局的地位随国家对环境的重视而日益提高，许多地方政府将环保考核纳入重点事项，实行一票否决，环保工作的重要性大幅提升，环保部门也由此从弱势部门转为强势部门。不过，整体而言，县域部门的强弱总体上比较稳定。

因此，虽然强势部门和弱势部门均与下级政府存在业务指导关系，但是二者的实际影响力并不相同。首先，强势部门的工作直接关系到县域治理绩效。一方面，县级主要领导通常比较重视这些部门的工作，有时候会亲自出面帮助部门推动工作；另一方面，这些部门的工作在县对乡镇的综合考核中占据较高比重，很大程度上影响着乡镇的工作绩效。强势部门以考核权作为指挥棒，对乡镇具有较强的影响力。其次，项目构成乡镇治理资源的重要增量，条线部门可以借助自上而下的项目资源，调动乡镇工作的积极性。然而，弱势部门条线上项目资源稀少，在县委县政府对乡镇的综合考核中占比较低，对乡镇的影响力比较弱。对乡镇而言，弱势部门下派的工作在所有工作的排序中优先度相对靠后，属于可做可不做的类型。在这样结构性的背景下，弱势部门如何推动工作落实呢？一种方式是消极应付，部门通过制造材料的方式，应付式完成任务。基层面临权责利不匹配时，采取形式主义的方式加以应对，是一种常见的策略。但是，如果任务本身非常重要，或者弱势部门领导意图实现良好的治理绩效，那么弱势部门又该如何行动呢？这种行动是可能的吗？

在众多县域弱势部门中，妇联属于党群系统中群团组织，其主要职责一方面是围绕党委政府工作，在促进经济发展和社会全面进步中发挥妇女的力量；另一方面是提供服务，维护妇女儿童权益。这意味着，妇联虽然不是党政部门，但是与其他部门一样需要承担一定的治理任务。同时，妇联不掌握考核权和资源审批权，条线上项目也比较缺乏，具有典型弱势部门的特征。在这个意义上，本文选择妇联作为研究的切入点，观察妇联如何开展工作，具有一定的典型性。

三、经验案例：S县妇联推动“五美庭院”工作

2019—2021年，为响应中央号召，S县在县域范围内开展了大规模的“人居环境整治”活动。“人居环境整治”作为一项中心工作，调动了大量部门参与，妇联在其中承担着推动“五美庭院”的工作任务。作为典型的弱势部门，妇联在工作开展之初，面临着人力有限、资源不足、考核权限弱等困境。不过，在推动工作的过程中，S县妇联通过向上借势、同级借力、向下动员等策略，不断强化自身影响力，最终使“五美庭院”工作，成为本县的亮点工作。

（一）任务目标与资源配置

2018年7月，中共河南省委农村工作领导小组印发《关于开展“五美庭院”建设的指导意见》。《指导意见》明确：整治庭院环境卫生、开展庭院绿化美化、培育文明家风，是“五美庭院”的三大任务。省一级政策进入县级层面，有一项配套措施，将“五美庭院”纳入S县对乡镇的考核当中。在S县对乡镇的“190分考核制”中，脱贫攻坚（乡村振兴）大项，占据50分。在这一大项中，“五美庭院”的单项占2分，由县妇联负责对乡镇进行考核。同时，依据县委县政府的要求，S县“五美庭院”达标率，在5年内要到达80%以上。面对严峻的任务，S县妇联领导认为所占分数比重与工作重要性并不匹配，向分管领导提出意见，要求提高“五美庭院”在综合考核中所占的比重。不过，这一提议并没有得到领导同意，主要理由是县级“五美庭院”的考核应当与省里的考核标准保持一致。

妇联是县域内典型的弱势部门。首先，S县妇联总共只有6个编制名额，1名主席，2名副主席，另外3名工作人员中，有2位老同志正处在退休状态。整个部门的人力资源严重不足。其次，从资金来看，妇联运转经费紧张，缺乏项目资源。依据《2020年S县妇联决算公开》，2020年度S县妇联收入合计71.59万元，其中财政拨款收入71.59万元，占100%。一般公共服务（类）支出50.35万元，占70.33%；社会保障和就业支出18.09万元，占25.27%；卫生健康支出1.29万元，占1.8%；住房保障支出1.86万元，占2.6%。这意味着，在条线上没有配套任何项目资源的情况下，妇联本身没有额外的项目经费完成“五美庭院”的工作。全县有13个乡镇街道，40多万常住人口，妇联如何在资金匮乏的情况下，走进千家万户，推动“五美庭院”工作的落实，成为一个难题。S县妇联主席坦言：上级只有文件，没有政策，也没有经费，我们只能自己想办法。（2021-10-25，对S县妇联主席的访谈）

其实，从文件来看，相关部门应该如何开展“五美庭院”工作，并没有清晰的规定，部门在其中应该扮演什么样的角色，发挥什么样的作用，具体达到什么样的标准都比较含糊。政策的模糊性本身给基层提供了较大程度的自主性空间，妇联可以根据实际情况进行策略选择。在各种资源匮乏的情况下，消极应付是一种完成任务的重要方式。不过，S县妇联主席认为，妇联的工作很重要，希望妇联能为县里作出一些贡献。S县妇联主席，曾经担任过乡镇镇长，到达一定年龄后进入妇联。作为弱势部门的领导，妇联主席具有很高的工作热情和积极性。同时，由于长期乡镇任职的经历，妇联主席具有丰富的基层工作经验，而且与县域干部保持了良好的关系。这些主客观条件，为S县妇联工作的开展，打下了良好的基础。

（二）向上借势与领导重视

面对资源匮乏的困境，妇联的首要工作任务是将部门工作与党委政府中心工作结合，争取获得同级党委领导的支持。“五美庭院”虽然属于人居环境整治，但是庭院整洁，只占据很小一部分内容，并不能引起领导的足够重视。不过，S县妇联领导发现，“五美庭院”在另一项中心工作“脱贫攻坚”中，也能发挥重要作用。上级每次的扶贫检查都需要进入贫困户家里详细地调查，庭院整洁状况因而是检查组的第一印象，一定程度上能够影响扶贫考核评估的结果。妇联主席以此为切口，专门向县领导汇报工作，一方面强调上级有专门的政策，鼓励各级政府通过调动妇女，改善农民家庭的精神文明风貌；另一方面重点强调“五美庭院”与扶贫检查的关系，农户家中庭院的整洁程度可能会影响上级和第三方检查的结果。妇联通过巧妙地转换，成功将本部门的“五美庭院”工作和党委政府的中心工作“脱贫攻坚”联系起来了。妇联主席的汇报引起了县委县政府的高度重视，妇联因此获得了两项重要的资源。第一，S县妇联获得了10万元的“美丽庭院”专项工作经费，一定程度上解决了经费不足的问题；第二，妇联正式成为县农村人居环境领导小组成员单位，在政府体系内部获得了更大的话语权。

在上级部门领导检查工作时，妇联通过“开发领导”，增加条线上的支持。在基层的治理情境中，上级领导亲自检查工作，意味着对部门工作的重视，下级部门既需要展示工作的成果，也可以表达工作的难处。2019年11月，市妇联副主席前往S县检查工作，由县级主要领导和妇联领导作陪。妇联主席在介绍S县妇女工作取得的成就时，委婉表达本县表彰名额过少，不利于工作开展。市妇联领导表示，S县妇联工作突出，可以考虑予以一定程度的倾斜。在各地政府的考核中获得上级表彰，是重要的加分项。妇联作为群团组织，在表彰方面拥有较大的权限，跨层级表彰的名额越多，妇联运作的空间就越大。妇联合理运用表彰有助于动员基层政府和社会力量，积极配合妇联工作的开展。妇联主席借助上级领导检查工作的契机，给妇联添加了新的治理增量。

在县域体制内，弱势部门的实质性资源匮乏是开展工作的常态，按照常规的制度化渠道，能够获得的实质性资源有限。不过，结构性资源缺失的常量，却可以通过争取动态的“势”来弥补。下级部门通过各种手段强调工作的“重要性”和“紧迫性”，争取上级领导的注意力，以获得额外的治理增量。在获得领导重视之后，部门的任务就可能被纳入考核体系中，通过制度化的方式向乡镇传导压力。此外，这项工作如果被上升为党委政府重点督办的工作，那么其推动力度将更为强大。弱势部门在本身资源和权力不足的情况下，通过竞争领导注意力的策略行为，高位推动任务落实。

（三）同级借力与依附性合作

强势部门与弱势部门间，权力、资源分布不均是一种常态。对弱势部门而言，借助其他部门的资源开展工作，成为一种可行策略选择。那么，同级部门合作是如何成为可能的呢？

S县妇联，首先将妇女精神风貌建设作为“五美庭院”工作的切入点，与县宣传部门合作开展宣传。由于前期获得了县主要领导的支持，妇联与宣传部门的联合比较轻松。宣传活动主要分为两大部分：一是表彰好媳妇；二是慰问贫困妇女。在开展工作过程中，两部门联合发文动员，号召妇女积极参与房前屋后卫生整治，保持庭院整洁、美观。同时，将家户精神风貌作为好媳妇评选的重要标准，鼓励乡镇推荐和选拔镇域范围内勤劳、孝顺的妇女。推荐名单集中报送到县妇联，由妇联在获得推荐的妇女中，挑出10名进行集中表彰。此外，妇联还根据平时工作的记录，挑选26名贫困妇女，进行重点慰问。在此次的部门合作中，妇联借助宣传部的影响力，负责活动的具体实施；宣传部负责协调各方、记录活动过程以及后续报道。妇联顺利开启了“五美庭院”的活动，宣传部获得了扶贫活动的材料，两个部门实现了双赢。

在营造起“五美庭院”活动的氛围后，妇联选择与农业农村局联合，借助后者的项目资源强化妇联对乡镇的影响力。S县农业农村局是“人居环境整治”的牵头单位，负责协调推动工作相关事宜。“五美庭院”虽然是“人居环境整治”的组成部分，但是重要性排序相对靠后。S县妇联主席与农业农村局局长，曾经在一个乡镇共事，又长期在县域内工作，二人彼此熟悉，私人关系良好。妇联主席利用与农业农村局局长的私人关系，推动两个部门的合作。妇联全力帮助农业农村局打造“人居环境整治”省级观摩点，农业农村局将“五美庭院”纳入“人居环境整治”观摩点的考核，同时提供资源配套支持。纳入考核的主要指标为四项：（1）示范村数量；（2）示范户数量；（3）县级观摩当中的合格率；（4）新建“五美庭院”占总数的百分比。县妇联与农业农村局进行联合打分，打分结果纳入“人居环境整治”的总评分。根据评分结果将工作成果突出的乡镇，优先推荐为县级观摩点。更关键的是，通过县农村人居环境领导小组发文，妇联得以在各乡镇开展“美丽庭院”试点工作。

传统部门合作的困境在于，部门协调会增加额外的治理成本，强势部门一般比较缺乏联合的动机。弱势部门要实现部门联合，就需要化解协商成本问题，除了借助领导协调的常规手段之外，另一个关键是改变部门合作的形态，主动将平等的合作关系转化为依附性合作。依附性合作是指弱势部门主动让渡支配性权力，以强势部门整合部门资源，形成强势部门主导、弱势部门配合的格局。部门联合的重要前提是，两个部门的工作具有一定相关性，弱势部门需要在工作中找到一个结合点，引起强势部门的兴趣。结合点可能来源于政策倾向、上级领导意志或者工作过程中内容的重叠。同时，弱势部门的领导还需要通过各种非正式的方式，劝说强势部门进行合作，良好的私人关系，能够大幅降低组织间的协调成本。总体而言，由于双方在资源体量、部门权力等要素上的不对称，强势部门与弱势部门之间的合作关系，并不是通常意义的平等合作，而是一种依附性合作。在这种合作关系中，弱势部门的核心目标在于借助强势部门的资源和影响力，调动乡镇的执行注意力，从而完成自身的任务。

（四）向下动员与“领着干”

在与中心工作结合，同时获得更大的考核权力后，妇联并没有依赖压力-考核体系推进工作，而是采用一种“领着干”的工作思路。不同于一般的委托-代理关系，在“领着干”的思路下，上级部门与基层政府之间是一种协作关系，二者需要共同努力，一起为工作落实负责。在各乡镇缺乏工作积极性，又不知道该如何开展工作之时，妇联一方面积极开展试点，摸索最佳的工作方案，另一方面做思想工作，积极动员乡镇干部发挥创造性。

2020年上半年，在农业农村局的配合下，妇联在S县开展试点。妇联按照“五美庭院”中“整洁美、卫生美、绿化美、文明美、和谐美”的总体要求，在全县选出三个乡镇，每个镇选择一个村进行试点，要求每个村按照家户数量的10%，进行初次评选。初筛结束后，再由妇联进行统一检查，在每个村筛选出20～40户。三个村庄一共评选出100户“五美庭院”示范户。妇联领导表示：示范户的作用就是对群众进行分类，有一部分妇女本身比较注重环境卫生，不需要政府动员，就能把庭院环境搞好。我们需要把这些人筛选出来，树立成榜样，起一个表率作用。对那些有意愿，但目前没做好的中间妇女，我们就要提供一套标准，进行帮助和指导，鼓励她们把环境卫生搞好。通过这种方式，工作就有抓手，就能开展得起来。（2021-10-25，对S县妇联主席的访谈）

S县三个试点村的选择并不是随机的，而是根据妇联主席对各乡镇和村干部的了解，精心挑选出来的。三个村庄本身的条件比较好，乡镇领导也表态愿意配合妇联的工作。在试点活动结束后，妇联将这些村庄作为亮点进行包装。一方面，以新闻专稿的形式，在县级平台的媒体上大力宣传；另一方面，积极向上申报，争取省、市两级的表彰名额。在妇联的帮助下，三个村庄全部入选市级“五美庭院”示范村，一个乡镇获得省级层面的表彰。同时，为了强化“五美庭院”示范户的政治效应和社会效应，妇联主席邀请县委副书记、农业农村局局长以及几位县级女性领导共同出席颁奖活动。奖品由县妇联和农业农村局共同出资，每个“五美庭院”示范户配套资金200元，购买棉被等生活用品。在表彰活动结束后，县妇联主席还坚持走村入户，亲自到场挂牌。

基本厘清“五美庭院”的工作思路后，S县妇联在2020年下半年将试点面进一步扩大。鼓励全县13个街道、乡镇积极开展“五美庭院”评选活动，要求每个乡镇、街道至少推出一个试点村。为了引起干部的重视，县妇联进一步强化对镇、村两级妇联干部的思想动员。首先，坚持每月组织乡镇妇联主席到县妇联进行集中学习。S县妇联为此还专门编纂了干部学习手册。集中学习有两个重要目标：一是，传授干部具体的工作方法，如何做群众工作；二是，通过思想动员，强化干部对于妇联工作重要性的理解。妇联主席在长期乡镇工作中积累的经验，使得S县妇联的集中学习活动成效显著。其次，县妇联不定期组织镇、村两级妇联干部外出参观，到省内妇联工作优秀的地区学习先进的工作经验。例如，2020年，在县领导的支持下，S县妇联前往西平县参观、学习。最后，县妇联在县域内广泛开展干部交流，每个季度组织乡、村两级妇联干部，轮流到各个乡镇进行观摩。乡镇之间的相互观摩，一方面为妇联干部的工作经验交流提供了契机，另一方面则激发了乡镇领导干部的荣誉感和竞争意识。部分乡镇妇联主席为了获得更好的观摩效果，主动组织村妇联干部，到示范乡镇学习先进工作经验。

在县妇联多方位的努力下，“五美庭院”的工作成为S县13个乡镇、街道的重点工作。从缺乏配套资源，即将沦为形式化工作，到全县的亮点工作，妇联在推动“五美庭院”的过程中展现出了一种“弱者”的智慧。在面临着领导重视程度不足，人力、物质资源匮乏，激励手段单一等困境时，S县妇联并没有选择消极应付，而是积极动员政府体系内各种潜在的力量，一方面，向上争取领导重视，谋求同级强势部门联合以强化自身政治影响力；另一方面，对镇、村妇联干部进行思想动员，亲自“领着干”。通过这一系列策略，S县妇联最终获得了各个乡镇的配合，“五美庭院”工作取得较大的进展。2020年，S县“五美庭院”工作在全市排名第一。2021年，S县成功创建镇级“五美庭院”8000户，县级“五美庭院”3000户，妇联牵头的“五美庭院”成为S县的亮点工作。

四、“团结工作”的动员逻辑与制度基础

通过S县妇联的案例发现，与县域强势部门的比较，弱势部门处在一种地位边缘、项目资源匮乏、考核手段稀缺的结构性困境当中。在基层多委托多任务治理的情境下，弱势部门落实工作需要将政府体系内部的潜在资源充分动员起来。这种动员方式，既与传统的压力-考核体系有联系，又存在重要区别，本文将之称为“团结工作”机制，即在基层政府非科层化运作以及非正式关系的广泛存在之时，弱势部门发挥能动性，充分利用制度间隙，重构资源分配逻辑和组织关系，实现对基层政府的多线动员。

（一）“团结工作”的动员逻辑

陈家建将政府内部的科层动员，作为理解政府行为的一个重要视角，强调一个政府项目深入基层，必然是多种动员因素综合影响的结果。他的研究揭示了上级政府如何借助政府会议，这一看似形式化的机制，对下级政府进行动员。与理性选择理论下的激励概念相比，动员与非理性、情感等主观因素相连，随着主体的偏好变化而变化，因而更具有内在性和主体性。在中文语境中，动员可以指涉围绕特定目标，对物力、财力、人力的集中，也可以包含对于主体的发动。因此，根据动员的对象，可以将科层动员分为对资源的动员和对人的动员。资源动员的目标在于实现资源与事务的匹配，保障任务落实的物质条件，二者的匹配度越高，客观上任务落实的可能性也就越高；对人的动员，侧重强调思想层面的动员，一方面是任务本身的意义和价值，另一方面包含着完成任务的奖励。主观层面动员的意义在于，调动执行主体的能动性，提升完成任务的效率，甚至在客观条件不足的情况下，达到“没有条件创造条件”的效果。“团结工作”机制，正是沿着这两个方面展开。

1.体系动员与资源重组

在政府体系内，领导政治注意力、考核权限、项目资源，是上级部门对下级政府施加影响的核心手段，构成部门权威的重要组成部分。不过，由于既定的职能分工，弱势部门在这三项关键的资源上均存在不足，无法真正动员乡镇。因此，弱势部门动员的关键在于充分动员掌握资源的主体，改变资源分布状况，强化自身政治影响力。

首先，党委政府作为地方政府的核心角色，掌握着影响下级主要领导干部晋升的关键权力。对乡镇而言，党委政府重视的任务往往意味着特殊的政治压力，需要集中人力、物力、财力，高效完成。在常规的治理格局下，弱势部门的任务很难得到县级主要领导的重视，对乡镇自然也缺乏吸引力。在这种情况下，部门可以通过争取领导注意力，提升自身对乡镇的影响力。第一，研究政策，争取将部门的业务转化为党委政府的政治任务，以党委政府的名义推动工作。例如，S县妇联将“五美庭院”与“脱贫攻坚”巧妙地结合起来。第二，灵活借势。在各种领导在场的情境下，通过各种策略强调部门工作的重要性，必要时甚至故意创造出危机情境，以获取领导的支持。弱势部门在获得领导支持后，本部门的任务既可以阶段性成为“领导重视的事”，也可以直接与中心工作结合，通过制度化的方式确定下来。在这个意义上，弱势部门通过对领导的动员，一定程度上改变县域领导注意力分配的格局，进而影响乡镇的治理行为。

其次，强势部门掌握项目审批和考核权力，也就具有影响乡镇的能力。弱势部门可以通过开展部门合作，一定程度上分享这些资源的支配权与影响力。弱势部门要实现与强势部门的合作，关键在于加强对强势部门领导的动员。通常情况下，强势部门领导与弱势部门领导同级，对于强势部门领导的动员，主要体现在公、私两个方面：于公而言，部门合作本身需对强势部门有利，这就需要弱势部门找到两个部门工作的结合点，实现互利共赢；于私而言，弱势部门的领导需要与强势部门的领导，建构起良好的私人关系。两个部门在合作过程中，必然会面临着部门协作的问题，例如，工作推进的进度不一，多任务目标冲突，部门利益分配不均等。这些问题虽然可以由县级主要领导或分管领导协调解决，但是却存在着较高的协调成本。在此情况下，部门领导的私人关系尤为重要。S县妇联主席正是借助与农业农村局局长良好的私人关系，促成两个部门合作。强弱部门之间的合作，不是平等合作，而是一种依附性合作，实质上是弱势部门对于强势部门的动员。

简言之，弱势部门通过向上借势或者同级借力的策略，核心目标在于将不规则分布的权威、资源进行重组，实现任务与资源的再匹配。弱势部门通过增强自身在政府体制内的影响力，推动工作落实。正因为缺乏向下级施加压力的能力，弱势部门才需要在政府体系内进行广泛动员，在这个层面上，“团结工作”的机制并没有跳脱出压力-考核的基本框架，在一定程度上依赖后者发挥作用。

2.协作动员与建构责任-利益共同体

乡镇作为具体任务的执行者，是弱势部门动员的主体。对于主体的动员，同样存在两个层面，即利益动员和思想动员。

首先，作为理性主体，乡镇干部关注的重点在于任务本身多大程度上能够带来切实的利益。如果乡镇干部能够在任务中获取比较大的收益，那么其本身的积极性通常也比较高。在S县中，河镇推进人居环境整治和“五美庭院”的力度最大，其关键原因是该镇相比其他镇缺乏明显特色，河镇领导希望从改善环境生态出发做出亮点和特色，妇联“五美庭院”的工作符合了乡镇的利益诉求。因此，乡镇和部门之间具有合作的基础，乡镇帮助部门完成任务，部门帮助乡镇制造亮点和政绩。相比于传统的竞赛，“印象政绩”给弱势部门提供了更多的运作空间。弱势部门可以不直接投入物质资源，而是通过表彰、宣传等“虚”的策略，对乡镇进行包装，实现互利合作。

其次，作为社会性主体，乡镇干部的动机包含着内在情感和价值的成分。部门的任务是否重要，是否具有意义和价值，自身和部门的关系如何等一系列因素，都将影响乡镇干部工作的优先度选择和工作积极性。这些看似微妙的要素，构成基层治理的重要潜在变量。弱势部门要在与强势部门的多委托多任务竞争中脱颖而出，关键就在于对这些独特变量的把握和运用。S县妇联主席“领着干”的策略，一方面通过试点帮助乡镇发现问题，摸索方案，另一方面又将乡镇妇联干部组织起来集中学习，进行思想动员，有效解决了干部的动力和策略问题。因此，相比强势部门，弱势部门往往需要更加注重以平等的姿态与乡镇进行合作，在一个整体的利益框架之下，加入情感动员和思想动员的因素，将二者打造成责任-利益共同体。这一逻辑与乡镇对村干部的动员具有同构性。

不难发现，弱势部门的动员不同于压力-考核体系，其内在逻辑是通过思想动员和利益动员，强化部门与乡镇的利益关联，调动乡镇的内在积极性，提升任务完成的优先级和质量。乡镇与部门之间形成了一个责任-利益共同体。部门通过乡镇的配合完成自身的任务，确保责任落实，乡镇则通过部门的帮助，在县域竞争中获取更加有利的地位。在这种情况下，没有严格意义上委托者与代理者的区分，部门可以高度参与治理过程，乡镇也拥有相当高的自主性，二者呈现出一种合作性关系。在S县妇联案例中，妇联主席领着乡镇干部推动工作，主动帮助乡镇开展试点，发现问题和寻找解决方案；部门乡镇积极配合，将“五美庭院”工作作为重点和亮点工作，集中精力进行打造。因此，在这个层面上，“团结工作”机制构成了压力-考核体系的重要补充，揭示了基层政府运作的不同侧面。

（二）“团结工作”的制度基础

“团结工作”机制运作的基础是什么？它是一种偶然的现象，还是有其内在的制度逻辑？对这一问题的回答，关键在于厘清基层政府复杂的政治结构，即体制本身结构形态、体制与社会的关系。“团结工作”机制的实现，依赖于两个基础性条件：第一，县级基层政府具有非科层式运作的特征，权力、资源的不规则分布；第二，人事“层级分流”下，干部本土化在基层政府内部广泛存在。前者提供了基本的制度空间，后者则提供了现实性条件。

1.基层政府的非科层式运作

在韦伯看来，科层制是一种以权力依职能和职位进行分工和分层，以规则为管理主体的组织体系和管理方式。其基本特征是：第一，分工明确和设计合理的职位体系与等级结构，具有专业化职能的行政部门各司其职；第二，行政官员以官僚为职业，其资格源于其专业水平，进入官僚部门必须通过专门的考试，官员是由上级任命，而非选举；第三，官员的薪酬是固定工资，晋升以业绩为标准；第四，整个官僚组织强调形式化和规则约束，行政程序依据法律规范而设定，必须严格执行。在科层制中，理性、效率和程序公正是其基本原则，官员是专业化的、职能化的和非人格化的，资源通过预算体系进行分配。在这种情况下，部门并没有科层动员的必要。不过，已经有大量研究表明，中国政府具有非科层化运作的特征，具体表现为各式各样的运动式治理和混合市场竞争原则的项目制逻辑。在基层的县级政府，非科层化运作的特征更加明显，权力、资源的分布也更加不规则。

首先，运动式治理在县域治理中是一种常规化的动员机制，其主要目标是动员官员和官僚体制本身的力量来有效地完成某一项中心工作，实现集中力量办大事。县级党委通过党委会议的形式，将县域范围内那些重要的、科层政府难以胜任的治理事务转化为政治任务，改变治理事务的性质，并对党政部门进行结构整合、资源聚集与功能重组，形成中心工作模式。在这个过程中，一方面党委政府打破科层化的部门分割，整合条线资源；另一方面，部门也可以将自身的利益植入其中，将部门任务转化为党委政府的意志。中心工作的综合性和政治性，一定程度上能够吸纳、整合部门的利益。同时，由于在体制内，党委、政府、职能部门相互嵌套，三者的权威地位呈现出三元差序格局，掌握核心资源的党委政府主要领导，决定着各种资源的流动方向。樊红敏基于县域一把手的研究，将县域治理的结构化逻辑概括为政治行政化。“政治行政化”将分化的科层部门整合起来，集中体现了领导个人的意志，具有高度的政治性。由于领导注意力分配很大程度上影响着各种资源的流向，领导本身得以成为各个部门争取和开发的关键对象。县域特殊的运作模式为“团结工作”机制提供了重要的制度空间。

其次，科层制与项目制双轨互动形塑了部门资源动员的空间。第一，从项目分配的逻辑看，大量政府财政资金由于无法在年初按照规范预算拨付到具体部门，通常只能以切块的形式预留在财政部门，这导致各个部门需要通过“跑项目”，将资源争取过来。在同级政府中，预算部门（财政部门）和有预算分配权的部门（发改委）成为动员的关键。公共预算体系实践形态与制度设计出现的偏离，构成了科层制与项目制的基本张力。第二，从项目的具体运作看，科层制与项目制的结构性张力更加明显，具体表现为：项目统一规划与科层条线传递之间的张力；项目的时段性与科层的常态性之间的张力；项目的目标导向与科层的规则导向之间的张力。在这种情况下，项目运作呈现出“科层为体、项目为用”式的项目运作机制，项目制的理性设计逻辑无法真正贯彻。第三，从项目运作的目标来看，“纵向”的专项资源与“横向”的专项资源，具有不同的治理目标。焦长权发现，在“以县为主”的“项目池”中，“纵向”专项资金投向民生支出和三农领域等薄弱地带，“横向”专项主要投向市政建设和经济发展，呈现出典型的“二元财政”格局。由于项目制与科层制的复杂纠缠和互动，项目制实际上变成一个容纳多重政治关系（中央与地方、政治与行政、财政部门与支出部门、正式规则与非正式运作，等等）的制度平台，成为这些因素互相交织、叠加、展演和碰撞的“权力容器”。在此背景下，部门通过权力运作，实现“团结工作”的目标，具有巨大的空间。

综上，基层政府并非一个按部就班、照章办事的科层体系，而是存在着大量的非科层化运作机制。这些运作机制打破了权威和资源制度化流动的模式，使之具有高度的灵活性和动员性。体制内的任何能动的主体，都可以尝试对这些要素进行动员，改变资源流向以实现自身的目标。因此，基层政府的非科层式运作是“团结工作”机制形成的制度性前提。

2.“层级分流”与非正式关系

“团结工作”的动员逻辑中，一条重要路径是动员主体。这个主体并非纯粹的理性人，而是综合各种要素的社会人。不同于理性人的假定，官员生活在特定的社会关系中，具有一定的社会特征。在中国社会中，同事、同学、战友、朋友、熟人等这些个人的特殊关系，对正式组织的运作产生着不可忽视的影响。在基层政府中，非正式关系的广泛存在与特殊的人事格局紧密相关。

周雪光提出，我国人事流动具有“层级分流”的重要特征，即每一行政层级上的大部分官员通常在该行政区域内部固守或流动，只有处于这一层级最高位置的极少数官员有机会向外地或上一层级流动，而且在官僚体制的各个层级均呈现类似的趋势。少数官员的跨行政区流动与大多数官员局限于行政区域内不同机构之间的调动，构成了中国政府层级间“流动的官与固守的吏”这一“官吏相对谱系”。这意味着，在县乡干部中，街道和乡镇干部的选任和流动空间局限于本县内部，主要是在各个乡镇与县级部门之间轮转。同时，基层干部的来源也具有明显地域化特征。王龙飞发现，与县级以上相比，县域范围内除了县委书记之外的各级干部，基本都是在本县出生成长并度过整个职业生涯，呈现出在地化、本土化的特点。

在这种人事格局之下，基层干部具有跨区域低流动性、区域内高流动性、干部本土化等特征。首先，低跨区域流动性意味着基层干部长期在一个县域范围内固守，经过长期的互动，彼此间很容易结成广泛的社会关系网络，并形成深厚的利益连带。这些社会关系，通常具有高度的稳定性。其次，在高区域内流动的结构条件下，官员在不同部门和不同岗位之间，经常性的轮动，随着职位变动，官员背后的关系网络得以进一步扩展交织。县域干部内部构成了一个熟人社会，官员们彼此间相互熟识。干部之间的关系网络，对权力的行使具有润滑剂作用，正式制度可以通过非正式运作的方式展开，降低运作成本，提升运作效率。不同结构位置的干部，借助遍布的非正式关系进行资源动员，提高解决问题的能力。在妇联的案例中，妇联主席曾经长期在县乡的工作经历，积累了丰富的人脉资源。无论是争取县党委政府主要领导的支持，还是获得农业农村局长的配合，寻求部门联合，再或者各个乡镇领导和村干部的合作，都高度依赖于妇联主席的个人特征。汇集在领导干部身上的特质，既有个人内在的、特殊的人格基础，也有制度塑造出的一般的、结构性特征。基层政府内部广泛分布的非正式关系，构成各种非正式制度的组织基础，“团结工作”也正是在此意义上得以反复出现。

综上所述，“团结工作”机制不仅是一种偶然性的策略行为，而且具有深厚的制度基础。基层政府非科层化运作，使得重要的权威和资源不严格依照制度化逻辑流动，而具有可动员性，这为“团结工作”机制提供了基础的制度空间。弱势部门可以通过主动的科层动员，改变资源、权威的分布状态，借助压力-考核体系贯彻自身意志。同时，人事“层级分流”及干部本土化造成了基层政府内非正式关系广泛分布，又为关系动员提供现实性条件。就此而言，“团结工作”的运作机制实际上建立在稳固的制度基础之上，因而在基层治理中能够以不同的形式反复出现。

（三）“团结工作”的理论定位

在中国国家治理体系中，压力-考核构成政府运转的关键要素。不过，正式的制度安排，并不足以覆盖整个政府体系的方方面面，也难以揭示基层政府的实际运作逻辑。杨华提出，在正式的、制度性的配套式激励不足的情况下，基层政府为了应对一线治理情境，创造出来的将激励内涵于工作之中的非正式激励机制——内涵式激励。不同于配套式激励以制度规范为中心，内涵式激励以人的主体行为为中心，具有内在性、持续性、低成本等特点，能够有效适配基层治理的情境。“内涵式激励”与“团结工作”具有一定的相似性，二者关注正式制度安排不足时，基层如何借助非正式资源推动工作，并且强调治理主体内在的、情感价值的作用。不过，“内涵式激励”本质上是一种政府治理机制，其焦点在于以何种激励方式适配治理情境，提升治理效率。“团结工作”属于一种部门运作机制，讨论在特定的条块结构和资源分布情境下，部门如何实现对于乡镇的动员。在此意义上，本文着重探讨政府内部各种正式制度安排之外的非正式动员以及二者的关系。

首先，“团结工作”的动力来源是多重的。在资源不足的情况下，针对任务采取形式主义应付，是一般弱势部门的理性策略。不过，有一部分弱势部门的领导干部具有“团结工作”的动力。第一，弱势部门领导希望通过工作创新获得政绩，提高晋升预期。从“为增长而竞争”到“为创新而竞争”的过程中，地方政府的竞争机制发生了重要变化，政府注意力的分配也进行了相应调整。在以经济发展为中心时期政府考核体系内以经济指标为主，领导注意力相对确定。强势部门的工作与经济社会发展紧密相关，其工作经常受到领导关注，比较容易获得领导肯定而成为重点工作和亮点工作；弱势部门的工作则相对边缘化，即使部门领导付出努力也难以出彩。不过，随着治理情境的变化，政府考核体系指标日趋多元化，领导注意力也随之发生调整。在领导注意力确定性减弱的情况下，原本不重要的工作，也可能因为工作过程的某种创新而成为亮点。这意味着，弱势部门可以通过工作创新获取领导的重视和支持。在国家治理理念调整，政府体系内注意力结构变动之际，弱势部门的领导获得了更大的活动空间。第二，弱势部门领导的公共服务动机，构成行动的内在激励。公共服务动机研究主张，人们从事公共服务具有非自利动机，公务人员能够在工作时获取自豪、快乐和满足感等情感体验，从而形成较强的工作动力。这种内在激励效应的大小主要与公务人员价值取向、工作自信心、理想信念和职业伦理等因素有关。弱势部门的工作主要在于提供社会服务，这种工作性质使得弱势部门领导更容易形成内在激励；有些弱势部门的领导是由“退二线”的干部担任，其本身具有较强的工作积极性。例如，S县妇联主席曾长期在乡镇工作并担任领导职务，进入妇联后仍希望继续发挥余热，为党和群众办好事。实质上，公共服务动机与干部内在激励在基层工作中，发挥着相当关键的作用。

其次，“团结工作”作为一种非正式的动员机制，既与正式压力-考核体系相互依赖，又有所区别。一方面，“团结工作”机制一定程度上依赖于既有考核体系。弱势部门通过动员，将政府内不规则分布的权威、资源重组，借助正式体系实现自身的影响力。在此情况下，整个压力-考核的体系越强大，弱势部门动员的效果越明显；另一方面，弱势部门针对乡镇干部的主体动员，又明显外在于正式的治理体系。无论是利益动员，还是情感动员、价值动员，都是压力-考核体系所难以涵盖的。这些维度是基层治理的重要组成部分，弱势部门以非正式的动员方式，将之充分激活变成推动工作的增量。“团结工作”机制实际上构成了对正式体系的重要补充，揭示了基层政府运作的不同侧面。更重要的是，“团结工作”虽然是一种非正式的动员机制，却建立在稳固的制度基础之上，具有一定的普遍性和稳定性。妇联主席看似个人化的特征，实际上是一类有着相似经历和背景干部的普遍特征，其行动逻辑依赖于基层各种非正式制度形塑出的制度空间。因此，“团结工作”能够在基层治理中反复出现。

最后，“团结工作”有其内在的局限性。相比于压力-考核体系的简洁、高效，“团结工作”的运作更加复杂、烦琐，作用也更加有限。无论是争取领导重视、依附性合作，还是向下动员，都要花费大量的时间精力，并且对领导个人的能力和关系提出了一定的要求。最终动员的效果也受制于这些要素的适配情况，并不是立竿见影的。因此，虽然“团结工作”运作的制度性情境在基层是普遍的，但是强势部门和弱势部门采用的强度和频次并不相同。强势部门在正式的制度体系中拥有较强的影响力，其工作在乡镇的优先度也比较高，较少需要“团结工作”；弱势部门本身权威和资源不足，更加依赖“团结工作”的机制，以强化自身政治影响力。

五、启示与反思

近些年来，随着“脱贫攻坚”“乡村振兴”等重大国家战略的提出，国家对基层治理体系提出了更高的要求。为了与不断提高的治理要求相匹配，各地一方面通过机制创新，提升治理效率，另一方面则不断强化压力-考核的面向，保证任务顺利落实。例如，S县创造出“日督导、周评比、月观摩、季总结、年利用”的督导评比工作制度，实行评价排名，奖优罚劣；每次观摩后实名打分、公布结果并开会点评，对观摩排名第一和排名最后的镇（街道）分别给予奖励或罚款；连续两次落后的，镇（街道）主要领导被约谈，并在县电视台表态发言；连续三次落后的，对镇（街道）党政领导班子实施问责。不难发现，这是一个严格的压力-考核体系，乡镇干部需要保持高强度工作，才可能避免受到处罚。借助高强度、短周期的考核和评比，实现基层治理的全面运动化，确实可以提升短期的治理绩效。不过，这种工作机制，并不一定有助于基层治理能力的提升。

首先，治理任务的重要性与激励强度无法有效匹配，影响基层治理的正常节奏。在传统行政发包制的逻辑下，委托人拥有正式权威和剩余控制权，代理人则拥有具体的决策权和执行权。二者间存在强激励关系，代理人可以通过行使自由裁量权，将各种下派的任务进行排序，依据任务的重要性和紧迫性，有节奏地开展工作。主次分明、快慢有序的治理节奏，是治理能力的重要体现。不过，随着目标设定权、检查验收权和激励分配权的全面上收，治理模式从行政发包制，演变成了运动式治理，基层良性的治理节奏被打乱。一方面，每项任务的激励强度大幅提升；另一方面，大量部门任务借助考核的制度通道不加区分地分配下来。在此情况下，每一项工作都通过配套严格的考核来推动。其直接后果是，作为代理方的乡镇，在精力有限的情况下，无法将治理资源与真正重要的任务相匹配，导致基层治理出现忙碌而混乱的“打乱仗”情况。

其次，过度强调考核激励的强度与任务落实的快速高效，压缩基层治理的弹性空间，体制运作趋于刚性化。基层治理是典型的“一线治理”，政府需要直接面对不规则且快速变化的社会，针对不同类型的诉求和问题，做出及时、有效的回应。在这个意义上，“一线治理”需要具有一定的弹性空间，在规则制度与复杂社会中，实现微妙的平衡。基层干部的柔性运作，充满谈判、妥协、变通等策略行为，可能会耗费降低治理的效率，但从长远来看，各种风险也消解于具体的治理过程中。一旦过度强调政治压力和考核，将任务落实速度当作衡量基层治理绩效的唯一标准，就可能使体制趋于刚性化，乃至僵化。体制一旦无法回应群众的诉求，其潜在的治理风险，是不言而喻的。

简言之，基层治理的全面运动化，造成了基层治理的内卷化。上级政府部门不断加强对下级的政治压力、考核强度，县域治理体系从结果控制迈向过程控制。与此同时，下级不断忙于应付各种任务，形式主义泛滥的同时，基层治理体制过热，干部意义感缺失。在基层治理内卷化的背景下，基于弱势部门视角的“团结工作”机制的启发意义在于：

第一，从监督考核到动员协作，重新反思上级部门与下级政府的关系。近年来，伴随职能部门权力下放，部门的治理责任也随之转移，部门逐渐脱离于具体的治理场景，成为指导者和监督者。由于缺乏共同的责任和利益关联，部门为了获取政绩以及避责，将大量任务直接下派，并配套强力的考核工具，迫使乡镇完成任务。此时，部门对乡镇之间的关系形态，更多表现出监督-考核的面向。“团结工作”运作逻辑下，上下级间是动员、协作的关系。“团结工作”机制虽然有依附压力-考核体系的面向，但从本质上来看，其内核更接近于科层动员。部门在下派任务之时，为下级留下运作的时间和空间，甚至通过试点，帮助下级寻找合适的策略；下级根据实际情况，与上级进行沟通、谈判，防止政策出现系统性偏差。在责任-利益共同体框架内，形成运作的弹性空间，共同摸索出合适的工作方案。

第二，从理性激励到情感动员，注重基层干部的工作价值与情感体验。在激励理论之下，干部被假定为偏好固定的理性人，为了调动干部的积极性，往往需要进行正向或负向的经济激励、政治激励。然而，过度强调外在激励，特别是将大量形式主义任务与负向政治激励相结合，很容易影响基层干部的工作状态。在高强度的压力下，基层干部终日忙碌却不知为何而忙，价值的虚无引发的情感内耗，最终影响着干部的工作积极性。“团结工作”机制强调对干部的思想动员，挖掘工作本身的内在价值。这意味着，部门不能将所有工作不分轻重缓急地下派，而是有重点、有主次地推动工作，真正实现工作重要性程度与治理资源相匹配。

总结而言，本文的贡献主要有三点：（1）采取部门分类的视角，将部门分为强势部门和弱势部门，打破了针对部门的笼统化认知，为条块互动研究，提供了一种新的视角；（2）将“团结工作”总结为弱势部门的运作机制，揭示了其内在的逻辑和制度基础；（3）将“团结工作”放在科层动员视角之下，重新反思压力-考核体系下基层治理的困境。当然，本文也存在一些不足之处。比如，本研究主要基于县域弱势部门，在更高层级的政府中是否具有适用性，仍存在疑问。本文只是一个初步探索，更详尽的研究，有待未来进一步展开。

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编辑：张精富